• 重大突發事件情景構建理論框架與技術路線

    一、情景構建的沿革與發展

    9.11”事件和卡特里娜颶風之后,美國國土安全部門認識到,針對“極易造成大規模人員傷亡、大規模財產損失以及嚴重社會影響”的重大災難性威脅開展準備是國家應急準備體系的核心。為了說明各類重大災難事件的潛在影響范圍、嚴重程度及復雜性,美國國土安全委員會牽頭開發了國家應急規劃情景(由15個情景組成),以此為目標指導美國聯邦層面的應急準備工作。幾乎在同一時期,歐洲的一些國家也開展了針對重大災害的應急準備工作,例如德國在2004年開始,圍繞“重大突發事件情景”持續性地開展了跨州演練工作。在國家層面,以“重大突發事件情景”引導的應急準備工作已經成為西方國家開展應急準備的標準化方法和抓手性策略。

    2003年抗擊非典以來,我國政府做出了全面加強應急管理工作的重大決策,以“一案三制”為核心內容的應急體系建設取得重大成就。十年來,我國大災多發、多災并發,雖然戰勝了一系列重大挑戰,但是在應對歷次重大突發事件的過程中,仍然暴露出應對巨災的應急準備工作不足。應急準備需要“目標”的引導和支持,而重大突發事件情景作為風險“實例”,可以作為應急準備的具體目標?!笆晃濉逼陂g,我國一些科研單位就已經開始關注重大突發事件情景構建的理論探索;2012年年底,筆者所在課題組配合北京市應急辦在國內率先開展了巨災情景構建工作,探索歸納了地方政府層面開展情景構建的標準化模式;20135月,課題組配合國家安全生產應急救援指揮中心、中石油、中石化、中海油、天津市安監局開展了石化行業的重大突發事件情景構建研究,逐步探索出了行業重大突發事件情景構建理論體系。本文將基于理論研究與實踐探索對適用于我國的重大突發事件情景構建理論框架與技術路線進行分析。

    二、重大突發事件情景構建概念剖析

    情景構建中的“情景”不是某典型案例的片段或整體的再現,而是無數同類事件和預期風險的系統整合,是基于真實背景對某一類突發事件的普遍規律進行全過程、全方位、全景式的系統描述?!扒榫啊钡囊饬x不是嘗試去預測某類突發事件發生的時間與地點,而是嘗試以“點”帶面、抓“大”帶小,引導開展應急準備工作的工具。理想化的“情景”應該具備最廣泛的風險和任務,表征一個地區(或行業)的主要戰略威脅。

    情景構建是結合大量歷史案例研究、工程技術模擬對某類突發事件進行全景式描述(包括誘發條件、破壞強度、波及范圍、復雜程度及嚴重后果等),并依此開展應急任務梳理和應急能力評估,從而完善應急預案、指導應急演練,最終實現應急準備能力的提升。因此,情景構建是“底線思維”在應急管理領域的實現與應用,“從最壞處準備,爭取最好的結果”。

    情景構建與企業戰略研究中的“情景分析”都是以預期事件為研究對象,但是應用領域和技術路線又不盡相同。情景分析法又稱前景描述法,是假定某種現象或某種趨勢將持續到未來的前提下,對預測對象可能出現的情況或引起的后果作出預測的方法,因此情景分析是一種定性預測方法;情景構建是一種應急準備策略,通過對預期戰略風險的實例化研究,實現對風險的深入剖析,對既有應急體系開展“壓力測試”,進而優化應對策略,完善預案,強化準備。

    在傳統應急管理中,實戰演練之前往往開展情景設計,常規情景設計與重大突發事件情景構建無論在研究體量、研究目的,還是研究意義都存在著一定的差異,如表1所示。

    三、情景構建技術路線框架

    情景構建是一個地區(或行業)的戰略風險管理工具,在地區(或行業)的重大突發事件風險研判基礎上,可以確定地區(或行業)情景清單并且對每項典型風險開展情景構建,對典型風險進行實例化表征;在情景構建結束后,一系列情景可以引導地區(或行業)有的放矢開展應急準備行動,指導應急能力的提升;伴隨著風險環境的變化、應急能力的提高,在風險研判基礎上,可以將情景清單進行動態調整、或者對某項(不符合當下風險的)情景進行修訂。如此,可以形成一個以“情景構建”為載體的應急準備循環,如圖1所示。

    重大突發事件情景構建是理論與實踐的銜接,該項工作必須由科研部門和實踐綜合管理部門的密切配合,按照情景任務能力的邏輯主線依次展開,才能完成情景構建研究,具體工作路線如圖2所示。

    (一)全過程、多角度的情景分析。經典的應急管理理論,將應急管理過程劃分為四個階段:預防、準備、響應和恢復。近十年應急管理學界逐步認識到應急準備的重要性,將其從單純一個過程環節提升為“支撐應急全過程”的基礎性行動,進而有了“廣義應急準備”和“狹義應急準備”兩個不同的概念,如圖3所示。

    “重大突發事件情景”作為廣義應急準備的引導目標與支撐性工具,實際也是面向重大突發事件全過程的,包含情景事件的孕育階段、發展演化階段、事件恢復階段。

    應急管理是一門交叉學科,可能涉及管理、工程、社會、心理、環境、地理等一系列學科。因而在開展重大突發事件情景構建時,需要符合應急管理學的研究特點,即圍繞情景事件,從多學科角度切入,全面系統展現情景事件的演化規律和特點。

    重大突發事件本身是一個復雜系統。當嘗試通過“情景構建”來表征重大突發事件的規律特點時,按照社會物理學理論,需要對一系列社會變量進行描述,決定重大突發事件情景的變量包含:長變量(與民族、文化、宗教相關的變量)、中變量(與地理、規劃、經濟、社會相關的變量)、短變量(與信息、氣候、環境、交通等相關的變量)、隨機變量(與心理、行為以及未知因素相關的變量)(見圖4)。為確保重大突發事件情景能夠準確地代表不斷演化的國家風險(或者地區風險),情景構建過程中,需將上面所述的長變量與中變量設置為情景恒定要素,當這兩類變量發生變動時,需要及時修訂情景;此外,關于短變量,應該基于“底線思維”,設置可能導致事件往最壞方向發展的變量,這樣可以有效保證與情景所匹配的目標能力具備“冗余”。而隨機變量,對于情景構建來說不具備較大價值,不應該在情景中描述。

    (二)全業務、多環節的任務梳理。情景分析完畢后,需要梳理應對“情景”的任務清單。為實現多個情景任務清單的歸納性研究,有必要設計統一、標準的任務清單框架作為任務梳理的標準化工具。美國國土安全部曾經發布了《通用任務列表(UTL)》,UTL提供了以國家應急規劃情景為代表的重大事件的預防、保護、響應和恢復所需的任務清單,其中大多數任務都是通用的。UTL可作為一個共同的語言和參考系統,用于描述應急行動的各種任務,讓來自全國各地的人員在必要時可以有效地協作和交流。

    筆者所在課題組參考美國UTL的格式,對我國多災種的應對任務進行了分析,提出了符合我國體制機制特點的突發事件應對通用任務框架,該框架包含5類任務領域、17類一級任務、64類二級任務(如圖5所示)。該任務框架是面向全災種、全過程的任務框架,無論哪種類型的突發事件情景,均可在該框架的引導下開展任務梳理。

    該任務框架是動態、開放、可擴展的工具,伴隨著重大突發事件情景構建的逐漸推廣,該框架中的任務可能會被修正、合并、拆解,甚至刪除,而最終完善的任務框架將會成為指導我國應急準備工作的標準化工具。

    基于情景應對的任務清單逐步清晰以后,可以通過業務部門的座談分析,明確各項任務的歸屬,得出表2所示的任務歸屬列表(R表示負責、S表示支持)。實踐表明,該項工作將會有效查漏補缺,優化既有應急機制,彌補體制上的條塊分割與碎片化問題。

    (三)基于“情景對照”的能力評估?!皯蹦芰Α钡亩吭u估在國內外都是一個復雜的課題,目前國內基本采用指標體系與權重賦值評估法,但是認可度有限,很難取得突破。

    情景構建為能力評估提供了一個新的評估視角——面向情景需求的能力評估(也稱為基于情景對照的能力評估)。將各項任務分解為逐項能力要素,包括:預案、演練、隊伍規模、資源裝備,可以逐一對照分析評估。例如某情景事件中包含如下任務:需要在早高峰期間對某地下空間的500名傷員開展救助。首先搜尋相關預案,召集任務相關部門召開桌面推演,大家共同研討如下問題:“救助500名傷員需要消防特勤隊員多少人次?既有隊伍規模是多少人次?”、“對500名傷員開展救助的有效時間是多少?消防特勤隊員早高峰期間趕赴事故現場的時間是多少?”、“大規模的救助裝備需求是多少?既有裝備儲備總量是多少,分布在哪里,如何調集?”,對上述問題的研討分析實際就已經開展了針對該項任務的能力評估。

    在北京市巨災情景構建原型案例研發過程中,曾經就情景應對提出了51項任務(包含165個能力要素),調研了相關預案體系、相關演練評估報告、開展了對照評估。評估了北京市應急管理體系應對所構建情景的能力現狀,主要存在著以下幾類問題:。預案體系中的某項功能任務缺失;。不同預案中的功能任務(執行主體、執行程序……)沖突;。任務不具備操作性——執行主體缺失;。任務不具備操作性——執行程序缺失;。任務不具備操作性——支撐任務的裝備資源缺失;通過上述評估,可以獲取每一項任務的執行能力現狀,識別現有應急體系應對情景事件的諸多脆弱性環節,在真實事件發生之前通過預案體系修訂、加強針對性演練、購置缺失性裝備資源,彌補既有脆弱點,提升針對情景事件的應急處置能力。

    四、情景構建應用前景分析

    情景為全面的應急準備工作提供了清晰、確切的方向和目標。應用共享的一套情景組,可以使應急管理相關方的目標更加一致,思想更為統一,行動更加協調,使應急準備活動做到“有的放矢”,從實務操作層面來講,情景構建可以對預案(體系)進行有效管理、對演練規劃進行有序部署、對應急體系建設規劃提供支撐。

    (一)情景構建是預案管理的重要方法。情景構建是開展預案管理的重要方法,在預案編修和預案體系優化等環節都可以發揮重要作用。

    首先,情景構建刻畫表征了風險,對應急任務進行梳理,對完成各項任務的能力開展評估,為相關預案的編制和評估奠定了良好基礎,有助于解決現有預案的針對性不強、操作性不夠等問題。

    其次,情景構建過程是對預案體系進行梳理和優化的過程,圍繞“情景”的應對,存在著一套預案體系(可能是多層面的預案體系,包括總體預案、專項預案、部門預案,甚至包含基層部門的標準操作程序),這類預案體系超脫于傳統預案體系的地區屬性和行業屬性,是以“事件”為核心的預案體系,該預案體系的系統性、功能性及銜接優劣都可以在情景構建過程中得到評估。

    (二)情景構建可以為應急演練工作提供指導和支撐。情景構建可以作為應急演練規劃的引導性工作。情景構建的過程和結果都對演練或者演練規劃給予了技術支撐和結構化安排。

    情景構建過程中,在很多環節需要多部門、多層級針對特定場景下的具體問題開展研討與推演,研討和推演過程涉及到對風險的認知、對自身應對能力的評估、對不同部門配合的建議等等,這種形式的桌面演練在我國各層級的應急管理工作中都具有重要的實踐價值。

    情景構建的成果可以為一個地區、一個行業的應急演練規劃提供技術支撐,“情景”凝練集成了應急響應的主要活動,為各類應急培訓演練開發出一個共同的指導基礎,例如情景構建獲得的“任務清單”可以轉變為應急演練科目,在情景構建中發現的應對能力不足的任務可以給予優先安排和部署。

    此外,“情景”可以為桌面推演和實戰演練提供科學可信的背景,也為演練提供了一致性的目標和要求,促使地區(行業、部門)逐漸形成應對復雜突發事件的綜合能力。

    (三)情景構建可以助力應急體系建設規劃。應急體系建設規劃是推進應急體系建設、提升應急準備能力的抓手性工具。編制應急體系建設規劃需要針對規劃范圍開展兩項基礎性工作:對突發事件的現狀與發展趨勢進行分析研究;對突發事件應急資源的現狀及需求進行分析研究。情景構建可以有效完成上述兩項工作,首先地區(或行業)“情景組”的確定實際是對突發事件現狀和發展趨勢研究的結果,此外情景要素科學表述了典型突發事件的演化規律與特點;此外,情景構建還針對各類典型突發事件的應急準備能力(含資源、隊伍、預案)開展了評估,在針對多項情景開展情景構建后,可以通過統計分析來發現共性的能力缺失,這樣成為了應急體系建設規劃的重點建設方向。

    作者簡介

    王永明,博士,國家行政學院應急管理教研部教師。

    本文轉載自《中國應急管理》2015年第8