• 國外醫療物資應急儲備經驗借鑒

    自2019年末開始流行的新型冠狀病毒性肺炎疫情(Corona Virus Disease 2019, COVID-2019)在全球多點爆發,截至2021年3月1日,全球累計確診人數為114,002,712人。在應急響應過程中,醫療設備、病毒防護服、消毒液、口罩等應急物資頻頻告急, 反映出建立科學有效的應急物資保障體系,是提高突發事件應對處置能力的基礎和重要前提。本文介紹國外災害救援應急醫療物資國家戰略儲備的實踐與經驗教訓,為優化國家醫療物資儲備工作提供參考。在美國,與災害相關的應急管理工作由美國聯邦應急管理署(FEMA)負責,其統籌協調聯邦力量,對后果超出地方應對能力的地區給予聯邦援助。美國聯邦應急管理署(FEMA)與聯邦總務署、陸軍工程兵部隊及其他聯邦政府部門之間建立了高效的協作關系, 在FEMA的統一協調下, 多部門合作執行全面的救災物資供給計劃。


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    美日醫療物資戰略儲備管理體制


    美國實行“地方—州—聯邦”三級管理的模式,其中CDC作為聯邦政府管理主體負責突發事件的具體決策、協調和執行機構,在公共衛生監測和預警以及突發事件的應對和資源整合上起到核心的作用。同時,每個州都有與國家戰略儲備(Strategic National Stockpile,SNS)配套的互動和物資分發受災社區準備計劃。美國各州和大城市的公共衛生部門都已經制定了準備計劃,以便迅速接收和分發來自SNS 供應的藥品和醫療用品,提前做好當地社區應對重大突發公共衛生事件的準備。其次,州和大城市醫院應急準備系統的建設由衛生資源和服務管理部給予資金支持。醫院應急準備系統的活動包括: 發展地區醫院的準備和響應計劃,國家儲備應急醫藥物質的接收和分發程序優化,生物災難演習和培訓等。城市醫療應急系統是基于地方層次的響應系統,聯合地方醫院、衛生機構、執法部門等一線人員,確保應急醫藥品的發放、使用、回收等。

    雖然制度完備,但是此次美國抗疫仍然出現了一些問題:首先,SNS對于新冠病毒影響預估不足,僅僅儲存的1200萬只N95口罩和3000萬只外科口罩遠遠不夠市場需求的35億只。聯邦政府一方面讓各州自行籌措物資,另一方面又通過《空中橋梁》計劃和《國防生產法案》在各州采購物資的時候強勢介入,分配不力各地需求無法及時響應的背景下,形成五十個州和聯邦政府共同搶購資源的局面。有的州、醫療機構以為自己買到了,但是到了入關的時候,發現自己并沒有。比如,馬薩諸塞州購買的數百萬 N95 口罩和防護服被聯邦政府截胡。其次,醫療器械產品相關標準審批速度慢、付款模式呆板。在疫情發酵的三月,除了為人熟知的病毒檢測鋪展緩慢,美國對于新添加的醫用防護物資的政策指導、產品審批、標準變更也略顯緩慢和混亂。由于種種原因沒辦法預付全款,導致很多進口產品最終被其他渠道搶走。值得反思的是,在此次新型冠狀病毒肺炎疫情中初期出現的一個重大問題便是醫療物資的調配問題。各大醫院醫療物資在短時間內便開始緊缺,同時民眾也在瘋狂搶購各種醫療物資,但另一面卻是等待分配的各類醫療物資已堆積成山。對此,國家應當建立醫療物資儲備、分發智慧網絡,以最快速度傳遞應急物資信息,并協調派送。針對不同級別的公共危機響應采用不同的醫療物資調運方式,在必要的時候可以調用軍隊力量和社會力量,依托部隊的后勤保障部門,啟用具備實力的物流公司,從而保障醫療物資能夠快速、有效、穩妥地分發到廣大醫療人員手中。

    日本內閣府是國家災害管理的行政機構,設有災害管理政策統括官,負責防災基本政策和防災計劃的制訂,協調各省、廳的活動以及巨大災害的響應。其次,日本擁有一套從中央到地方的三級危機管理體制,日本政府根據不同的危機類別,啟動不同的危機管理部門,首相官邸建立了全國危機管理中心,指揮應對包括戰爭在內的所有危機。日本各級政府部門都設有負責危機管理的處、室。


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    美日應急醫療物資戰略儲備范圍及種類


    美國國家戰略儲備(StrategicNational Stockpile,SNS)中包含應對化學、生物、放射和核武器以及自然新發生的傳染?。–BRN)等威脅的醫療戰略儲備,其目的是確保醫療用品和設備的可用性和快速部署,其要儲備的品種主要包括: 抗生素、抗病毒藥物、化學毒劑抗毒藥、抗毒素、疫苗、放射病治療藥、個人防護裝備、循環和呼吸維持裝備、生命支持裝備、其他便攜式急救醫療設備、手術和傷口護理用品等。SNS 的前身是1999 年建立的美國國家藥品儲備(National Pharmaceutical Stockpile,NPS) 計劃,2003 年改為SNS,并得到了完善和發展,成為美國處置災難和突發事件最積極有效的支持工具。第一,SNS的儲備形式主要分為12h速達應急包和供應商管理庫存兩種。計劃分為兩個階段來履行,在第一階段,提前裝備好的12h速達應急包在接到部署的命令后12h內立即運送到事發現場附近的籌措儲備點,每個應急包包含足夠的藥品和醫療用品,可用于數十萬人維持數天的治療和預防。如果事件需要更多的藥品和醫療用品,將實施第二階段的計劃,大量的供應商管理庫存將在24 ~36h內被運到事故現場來支持應急響應工作。后續的供應商管理庫存包可以量身定制,根據疑似或確診的毒劑(或毒劑的組合) 提供特定的治療藥物和醫療用品。第二,是政企聯合儲存,聯合大公司網格化儲存。比如:美國聯邦應急管理局與強生公司、沃爾瑪超市的合作,利用沃爾瑪強大的儲備系統與物流系統,有效提高美國哈維颶風災難的響應速度與效果(2017年8月份)。第三,臨期易腐儲備策略,應急儲備中心與供應商之間基于應急物資剩余時間和剩余數量的兩種回收置換模式,即政府儲備中心將剩余的臨期物資以低價出售給供應商,比如:一個醫療應急物資儲備中心與醫院進行互動以減少應急物資過期的輪換策略,醫院和應急儲備中心合作,醫院以一個低于供應商批發價的價格從政府儲備中心采購剩余物資。

    日本建立了應急物資儲備和定期輪換制度,政府和地方公共團體在儲備點建立儲備庫和調配機制。日本應對突發公共衛生事件物資儲備最大的特點是全民儲備體制,日本的非政府組織和家庭在應對突發公共衛生事件的物資儲備方面力量凸顯,尤其是日本家庭基本上都有儲備應急箱,其中包括衛生物資。日本各種類型的機構都設有儲備庫,如消防學校、防災航空大隊、消防團、防災會等,并配備儲備充足的應急物資裝備、設施和生活必需品。

    日本應急物資劃分為食品、生活用品和自救工具3大類。日本政府對一些生產周期長、耐儲存、種類特殊的物資進行重點儲備,而對于社會大規模生產、儲存時間短、易腐爛變質的物資儲備,采用登記、定購、代儲等方式適時征用。


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    美日應急物資存儲布局與選址


    目前美國每個州都有與SNS 配套的互動和物資分發受災社區準備計劃。CDC啟動了城市準備計劃,由美國聯邦政府資助,旨在對全國主要大都市統計區加強防備,這一統計區覆蓋美國總人口的57%以上。目前美國每個州至少建立了一個城市準備計劃,涉及72個城市。其次,美國許多參與救災的非政府組織都有自己的倉庫存儲救災物資,并形成覆蓋網絡。為了便于向全國各地迅速發放緊急醫療物資,國家戰略物資主要儲備在美國各地多個戰略儲備庫中,為確保其所儲備的醫療物資得到及時更新,以免超出物資貯藏期限,國家戰略儲備管理機構對所有儲備物資每年都進行季節性的質量檢查和庫存清點,同時還對庫存環境、安全、保養等項目進行檢查。

    日本的物資儲備力量比較分散,根據《災害對策基本法》,各級政府和地方公共團體(消防學校、防災航空大隊、消防團、防災會等)要預先設計好救災物資的儲備點,并建立儲備和調配體制。要求的食品保質期為5 年,一般在第4 年更換,更換下來的物資用于防災演習。


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    中國應急醫療物資戰略儲備現狀


    在舉國抗擊新冠肺炎疫情的早期,國內應急醫療物資一度出現短缺,尤其是口罩、防護服等醫療防護物資,給防控救治工作帶來巨大挑戰。與發達國家相比,我國應對突發公共衛生事件的物資儲備工作起步比較晚,儲備機制還未完全建立,雖然各級疾控機構已制訂了有關應急疫情處置總體的應急預案,但是相關預案和制度并沒有落地和協調,且各預案和制度更傾向于專業技術,對衛生應急物資保障沒有明確表述。本次疫情防控中暴露出衛生應急物資儲備數量和種類明顯不足,其中個人安全防護用品儲備種類幾乎為空白,部分疾控機構甚至沒有倉庫儲備衛生應急物資。此次新冠疫情初期暴露出在處理疫情時防護口罩及防護服缺乏有效的、完善的保障機制。如何才能建立有效的、完善的防護服儲備保障機制呢?要回答這個問題首先解答好應急物資“誰來儲備,儲備什么,儲備多少,怎么儲備”的問題。


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    如何儲備防護口罩和防護服


    誰來儲備?政府在做好應急自儲的同時,可以鼓勵更多企業參與應急儲備工作,增加承儲企業數量和承儲物品所占比例。明確規定政府對承儲企業的產品擁有調撥權,但政府未對其產品進行調撥時,企業有更新、及時補充等義務。政府付給企業一定費用,同時負責定期檢查存儲物品的質量、數量。除企業承儲外,社會組織儲備、家庭儲備等儲備方式也將成為未來應急物資儲備的重要補充。在當前的突發事件應對中,社會組織儲備、家庭儲備的應急物資已經在應急管理過程中發揮了越來越重要的作用。合理利用社會力量,形成以政府力量為主,社會力量為輔的多元儲備結構,將彌補現有儲備能力不足的問題。
    儲備多少?在傳染性疾病的控制過程中, 應急救援人員會參加疫情洗、消、防、控等工作,配合衛生防疫部門完成“病員轉運、疫區消毒、疑似物品或人群洗消”等任務。防護口罩是防護某些呼吸道傳染性微生物傳播、保護身體健康的呼吸防護用品。防護服是為接觸到具有潛在感染性的現場環境、患者的血液、體液、分泌物、排泄物等提供阻隔防護作用。按照一個應急救援總隊組建一只不少于200人的疫情專業機動處置隊伍。以此次新型冠狀病毒事件為參考,考慮到疫情期間全國范圍的供應緊張,口罩及防護服的安全儲備量至少為10天,供一線應急隊員使用。以此根據實際情況估算防護服的儲備量。
    儲備什么?怎么儲備?對應急防護服的儲備有以下5點建議:
    1.防護服儲備系列要全面,根據不同等級的分區(隔離區、洗消區、警戒區),防護服要儲備高中低擋不同防護等級的服裝。同時配備全面罩或者符合國家GB19083-2010 標準的醫用防護口罩,其具備過濾空氣中直徑≤5 μm 或近距離<1 m 的顆粒物、飛沫、血液、體液、分泌物等功能防護口罩,具有良好的面部密合性。Tyvek? 600plus可防護液體噴濺,氣溶膠及微小固體顆粒物。同時配備醫用外科口罩可阻止病原微生物、體液、顆粒物等??茖W調整儲備的品類、規模、結構,提升儲備效能??紤]到一旦發生突發性事件時,應急儲備緊急物資可以及時送到眾多的應急救援人員手中。
    2.儲備一次性使用防護服,根據防護服可使用的次數分類,防護服可分為一次性使用防護服和可重復使用防護服。建議儲存一次性使用防護服,因為可重復使用防護服購買成本高,使用后洗消成本高,而且目前對洗消后是否洗消干凈并沒有明確檢測方法。洗消不干凈,會對人體造成傷害。
    3.儲備帶膠條款防護服,目前對應急物資的要求是能適應多樣性災害。帶膠條款防護服防護等級更高,因此建議盡量儲備帶膠條款防護服,這樣可以應對多種突發情況。儲備防護等級更高的防護服有以下優勢:快速響應,在緊急突發情況下,有時風險是未知的,在不知道選擇什么等級防護服的時候,可以直接使用,最大程度減少了應急救援人員的風險;經濟性,只需采購一種防護服就可以應對多種突發情況,持有成本降到最低;省空間,只需存儲一種防護服,存儲空間和管理費用降低。
    4.儲存5年有效期防護服,為確保所儲備的醫療物資得到及時更新,以免超出物資貯藏期限,美國對所有儲備物資每年都進行季節性的質量檢查和庫存清點,同時還對庫存環境、安全、保養等項目進行檢查。針對防護服而言,保質期越長越有利于政企之間輪換輪儲。所以建議優先選擇5年有效期防護服。
    5.完善的防護服使用培訓機制,防護服是應對突發事件時保護我們身體的一種服裝,它對我們的工作安全起著至關重要的作用。選擇合適尺寸的防護服并且經過相關培訓,知道防護服的使用方法才能使防護服起到有效的保護作用。做到關鍵時刻拿得出、調得快、用得上。


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    啟示與借鑒


    新型冠狀病毒肺炎疫情爆發以來,我國的應急管理體系和能力受到極大考驗。面對越來越復雜、不確定的非常規突發事件,從危機中學習并進行制度化建設是重要的應對之道。吸收和學習國外優秀的應急儲備經驗,加強我國醫療物資應急儲備保障體系建設,是聚焦實戰保障打贏的目標需要,是有效防范化解重大安全風險、應對處置各類災害事故的救援需要。